1月20日，中国人民银行发布关于《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“《意见稿》”）公开征求意见的通知。支付行业资深专家、博通咨询首席分析师王蓬博对南都记者称，“央行此次紧随市场变化制定新规，值得点赞！支付行业或迎来近年来最完善的一次监管条例更新。”招联金融首席研究员、亚洲金融合作协会智库研究员董希淼亦向南都记者解读称，作为部门规章的《非金融机构支付服务管理办法》，将升级为作为行政法规的《非银行支付机构条例》，法律层级更高，威慑力更强，将更好地规范支付清算市场。
新规“威慑力”升级，与《反垄断法》有效衔接
董希淼向南都记者分析制定新规的背景与意义时称，近年来，我国支付市场发展迅速，银行支付和非银行支付齐头并进，支付方式和产品推陈出新，支付服务水平不断提升。但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构“无照驾驶”，未经许可非法从事支付业务；违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。这些违法违规行为，扰乱了金融秩序，集聚了金融风险，侵害了金融消费者合法权益。
梳理近年来监管部门针对支付行业发布的一系列监管政策来看，2010年，中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》，开始对支付机构开展支付业务进行规范。2016年4月份，中国人民银行等14部委联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》， 10月份国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，整治支付市场乱象被列为重要内容。2017年以来，央行和相关机构更是从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件，全方位出击，“严监管”和“强服务”结合，打出了清理整治支付市场的组合拳。
董希淼认为，由于上述制度文件属于部门规章，层级较低，威慑力不够，难以完全满足对支付清算市场的监管需要。因此，央行牵头起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》。
比如，《意见稿》界定了非银行支付相关市场，明确了市场支配地位的认定标准，并对滥用市场支配地位的认定程序、处罚措施进行了安排。“《意见稿》与《反垄断法》有效衔接，赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了之前法律法规空白。”董希淼评价称，“《意见稿》也明确了非银行支付机构股东准入条件和禁止行为，要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构，有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。”
对支付业务合理分类，填补监管空白
南都记者注意到，本次《意见稿》中，按照业务实质确定了支付业务新的分类方式，即按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类。而此前2010年6月央行发布的《非金融机构支付服务管理办法》中，支付业务被分为网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单等三类。
一般而言，我国三方支付行业可分为账户侧与收单侧两类。根据光大证券研报，当前，账户侧以支付宝、微信支付等为代表，主要承担类银行卡功能，留存用户资金并进行用户侧资金结算；而 收单侧以银联商务、拉卡拉为代表，负责商户侧收单、结算等业务。
金融科技专家苏筱芮对南都记者解读称，二者的本质区别在于是否开立支付账户或者提供预付价值，前者偏“金融”属性，后者偏“科技”属性，该分类有利于与时俱进完善监管框架，针对不同业务类型提升后续管理的靶向性。
王蓬博认为，总体上而言，央行发布的这一新规具有突破性的价值。“尤其是，它实事求是地根据现有市场的变化情况，又对行业原有的监管空白进行了弥补。由于原有的这种分类方式赶不上行业的变化，所以监管新规现在就按照现有的这种行业内的分类方式分成账户侧与收单侧两种类型，以后出台的这种政策就会更加具有穿透性，会起到更精准监管的作用。”
支付牌照续展前新规出台，对当前市场提出新挑战
此外，值得注意的是，央行第一批发放的27张支付牌照的第二次续展工作已经展开，其中包括支付宝、财付通、银联商务、通联、快钱、资和信、盛付通、汇付、拉卡拉、易宝、钱袋宝、网银在线等在内的一系列大众较为熟悉的支付机构。
有支付业内人士认为，本次《意见稿》发布于支付机构第二次牌照续展前，如支付机构不能满足相关条件，续牌难度将会加大，甚至无法获批续展。王蓬博也分析认为，“《意见稿》在年初发出，可能监管也在考量，续牌是按原有分类进行续展，还是根据新规分类续展。但无论是否实质上影响支付机构第二次牌照续展，实际上也将对这些机构和当前的市场发展提出新挑战，或许会打破行业现有的竞争格局。”
《意见稿》显示，“过渡期安排方面，央行要求在本条例实施前已获得支付业务许可证的非银行支付机构，应当在本条例施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的，由中国人民银行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由中国人民银行吊销其支付业务许可证。”
采写：南都记者 熊润淼返回搜狐，查看更多
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